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電梯事故首負責任 行業無法承受之殤 / 李健輝

 

                 電梯事故首負責任 行業無法承受之殤

                                                 文/李健輝

    近年來,我國各地的惡性電梯責任事故不斷發生。2012年,廣東省質量監督管理局(以下簡稱“質監局”)依照國家《特種設備安全管理法》,以維護消費者權益、發生電梯責任事故后快速幫扶受害者和維持社會穩定為由向廣東省省委、省政府匯報,得到認可后又做了大量的策劃準備工作,最終廣東省人民政府于2014年5月1日以政府令的形式頒發了《關于印發廣東省電梯安全監管體制改革方案的通知》(粵府函〔2014〕106號),其中設定了電梯“使用管理人”的定義,對實施了物業管理區域的“使用管理人”直接定義為物業服務企業,并作為廣東省改革開放前沿地區電梯安全監管的亮點和改革成果。

廣東物業管理行業反對《方案》落地執行

    《廣東省電梯安全監管體制改革方案(草案)》(以下簡稱“《方案》”)出臺后,華南理工大學和廣東外語外貿大學受有關單位委托,以《方案》為基礎正式起草《廣東省電梯安全管理條例》(下簡稱“《條例》”)。現階段,該《條例》由廣東省質監局正式提交給廣東省人大法工委征求意見,聽證后將提交廣東省人大全會通過。不過,《方案》和《條例》的出臺都出臺遭到了廣東省物業管理行業的強烈反對。

    廣東省物業管理行業協會(以下簡稱“廣東物協”)在得知消息后認為,《方案》及《條例》的頒布出臺,既沒有廣泛聽取廣東省物業管理行業的意見,也沒有采納省廣東住建廳的反對意見,而是將帶有濃厚的推卸質監局部門監管責任意味的政策,強加給了物業服務企業和業主(沒有物業管理的社區)。廣東物協立即組織了廣泛而深入的討論,認為事態嚴重,在2014年6月至10月期間相繼多次組織廣東省人大法工委、住建廳領導,分別赴上海和本省各地調研。

    調研發現,上海也遇到了與廣東類似的問題,上海市質監局希望上海市政府參照廣東的做法制定電梯事故使用權者首負責任制度,但遭到上海市房管局強烈反對而暫時未能推進。據悉,目前我國如北京市、重慶市、福建省、江西省和廣西壯族自治區等多個直轄市、省都在等待廣東《條例》的頒布實施,且廣東省質監局號稱《條例》得到了國家質監總局的認可,未來將在全國推廣。為此,廣東省物協完成調研之后,組織省、市各級物業管理協會及1000多家物業服務企業聯名書面向廣東省人大強烈表達了對《方案》的反對意見,引起了廣東省人大領導及法工委的高度重視,也為《條例》出臺前廣泛聽取物業管理行業的意見奠定了基礎。

讓“使用管理人”承擔首付責任的實質是質監局推卸責任

    電梯作為國家確定的特種設備,授權給質監部門從設計、生產、安裝、維修、檢測和維護保養等各個環節進行行業監管,而省質監局在《條例》中設定“使用管理人”承擔電梯責任事故的首負責任,其核心在于當電梯發生安全責任事故后,暫時無法界定責任之前,由“使用管理人”先行墊付受害者的所有經濟賠償,然后再依責任事故界定結果向過錯方追討。

    無疑,這是省質監局在假借維護消費者權益和幫扶弱者之名,行轉嫁和推卸自身監管責任給物業管理行業之實。對于大多數小區來說,這是省質監局將電梯事故的首負責任強加給了物業管理行業。事實上,作為國家確定的特種設備之一——電梯,其安全監管責任,無論從《上位法》的規定來看(物業服務企業無權進行維修而必須委托具備專業資質的專業公司維護),還是從行業的實際狀況來看(物業服務企業對電梯的設計、生產、安裝、維修、檢測和維護保養等各個環節均無能力控制),都顯示了省質監局此舉明顯是在轉嫁責任和維護自身的局部利益,甚至存在嚴重的部門立法和尋租的痕跡。

《條例》征求意見過程中的各方意見

    由于廣東省人大在《方案》頒布之后,從調研和書面反映等渠道,得知廣東省物業管理行業對“使用管理人”承擔電梯事故的首負責任持強烈反對意見后,對省質監局提交的《條例(草案)》予以了充分重視,于2014年11月和2015年1月組織了兩次對《條例(草案)》的聽證會。在兩次聽證會上,廣東物協和深圳物協的代表與省質監局代表進行了激烈的辯論,省質監局方面也感覺到了巨大的壓力和挑戰,事前多次向廣東省人大乃至全國人大進行游說,全力希望將政府令形式的《方案》轉化為地方立法的《條例》。兩次聽證會各方的主要觀點有:

    質監局方面堅持認為實施物業管理區域的電梯“使用管理人”一定是物業服務企業,是電梯使用的末端和事故發生后的最接近人,出于維護消費者權益、?;な芎φ?、幫扶弱者和維護社會穩定的考慮,確定“使用管理人”承擔責任事故的首負責任,非常有效,是廣東省電梯安全管理改革的重要成果,得到了國家質檢總局的認可,值得推廣。

    廣東物協方面對質監局方面的觀點堅決反對,主要理由是電梯從設計、生產、安裝、維修、檢測和維護保養等各個環節,上位法都明確規定由具備專業資質的企業負責,物業服務企業無權從事任何具體工作,且電梯的責任事故在上述多個環節都會造成事故原因,質監部門作為國家授權的負有行政監管責任的部門,將首付賠償責任直接轉嫁給另外一個不具備資格的物業服務企業或者業主(沒有實施物業管理的區域),存在明顯的推卸和轉嫁責任的行為,指出質監局所謂的“改革成果”或“亮點”,根本上就是一個敗筆,必須糾錯和預防廣東省立法的倒退,在全國造成負面影響。同時,我們列舉了大量會同省人大、住建廳赴上海及我省各地市調研的大量事例說明指定物業服務企業承擔電梯事故的首負責任根本不可行。

    廣東省人大感覺到《條例(草案)》爭議非常大,于2015年1月9日組織了有全國人大代表、律師、省法院法官等代表參加的第二次聽證會。參會的15位專家中有11位從立法法、上位法和地方性立法權及其未來法院難以執行等方面,都闡述了自己的意見,支持我們的觀點。不支持我們的4位專家分別是省質監局的3位代表和質監局的法律顧問。

    11位支持廣東物協觀點的與會專家的主要意見是:《條例》草案違反上位法,如《物權法》和《民法》等等,在法理和邏輯性傷都存在問題,且超越了地方立法的權限。其中,個別專家認為食品企業和生產廠家使用了違法違規的材料,造成了人身傷害,食品制造企業要承擔首付責任,與服務行業和電梯的安全管理,存在本質不同,不適宜采用首負責任的立法。此外,對于沒有實行物業管理的小區,由全體業主承擔首付責任,非常難以操作,如省法院民庭審判長列舉高空拋物導致人身財產損失相關糾紛的判決案例,指出在無法界定過錯責任方的情形下,法院做出了全體業主承擔賠償責任的判決,但法院在為受害人追討民事賠償責任時都很難執行,這樣的制度設計將會帶來更為復雜的民事糾紛。同時,一些與會代表還認為如果讓物業服務企業或者業主承擔了首付賠償責任,是否會更加縱容電梯的設計、生產、安裝、維修、檢測和維護保養環節企業的不負責任,導致電梯責任事故更加頻繁?

    客觀的講,我們在1月9日的第二次聽證會上贏得了主動,但是省質監局代表在會上進一步發言,認為東莞、廣州試行電梯“使用管理人”承擔責任事故的首負責任后,超過63%的物業服務企業主動購買電梯責任險,受害者也得到了及時的幫扶,維護了社會穩定。事后我們再次組織調研,并非物業服務企業購買電梯責任險,而是近年電梯事故多發之后,維保企業為降低風險自行購買,廣東物協也及時將調研情況書面報告了廣東省人大法工委。

    1月9日的第二次聽證會交鋒激烈,各方堅持自己的觀點,省人大非常重視,但由于省質監局高度重視和游說,并以此作為改革成果進行推廣,造成省人大法工委雖然認為有失公平,但還是要廣泛聽取各方意見,并決定于1月31日在廣東電視臺進行錄播的電視辯論。省住建廳安排仍然由廣東物協代表出場,與省質監代表進行面對面辯論。

    1月31日的電視辯論,各方仍然堅持自己原來的觀點。此外,廣東物協方面還認為廣東省實際上目前仍然有超過50%的物業沒有實施物業管理,質監局將這些物業電梯的使用管理人直接定義給業主,業主按照上位法的規定要將電梯交給維保企業維護管理,而一旦發生電梯責任事故,卻要由全體業主先行承擔首負責任,這明顯是不合理的,在現實中也非常難以操作,所以我們強烈要求應該用納稅人的錢或者由電梯公司和維保單位共同建立建立社會救濟基金來承擔電梯事故的首負賠償責任,但質監局方面對此予以反對,認為納稅人的錢不能用在個別納稅人身上。

    目前,事件的最新進展是,省人大將把電視辯論的錄像帶到廣東省兩會上播放,供兩會代表在投票表決《廣東省電梯安全管理條例》時參考。

行業重托 堅持維權

    中物協會長沈建忠一直非常關注《條例(草案)》的聽證情況,多次詢問進展情況并提出一定要撥亂反正,認為《條例(草案)》違反國家法律法規的相關規定,廣東省絕對不能給行業健康發展開壞頭,中物協將全力支持廣東物協,必要時請求住房和城鄉建設部會同廣東省住房和城鄉建設廳共同參與和支持行業維權。

    筆者個人認為:首先,明確物業管理行業的責任邊界非常重要,如果電梯責任事故首負責任由物業服務企業承擔在廣東以地方立法形式被突破,未來消防、治安、交通甚至煤氣泄漏是否都會被突破,而強加給物業服務企業承擔首負賠償責任;其次,廣東省作為物業管理行業的發源地,絕對不能開嚴重損害行業健康發展的先河,特別是省質監局還將推薦這一做法給國家質檢總局在全國推廣,這勢必給全國物業管理行業的健康發展帶來更為嚴重的后果,因此,全行業必須全力以赴予以制止,但是我本人也感覺到壓力非常大,希望物業管理行業的同仁們能夠給予廣東物協大力支持和幫助,團結一心,出謀劃策,形成合力,一致向質監局發出反對的聲音,共同維護行業的合法權益。

(作者系中國物業管理協會副會長、廣東省物業管理行業協會執行會長)

                              

 

 

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